Artikkelin sisältö

Pankkien vakavaraisuussääntelyn uudistus loppusuoralla

Pankkien vakavaraisuussääntelyä uudistettiin vastikään, jotta rahoitusjärjestelmän iskunkestävyys paranisi. Jäljellä ovat vielä uudistusten loppuunvienti ja toimeenpanon täsmentäminen. Sääntelyn kokonaisvaikutusten arviointi ja seuranta ovat tärkeitä, jotta varmistetaan pankkien tasapuoliset kilpailuedellytykset sekä rahoitusjärjestelmän kyky tukea kestävää talouskasvua.

Pankeilla ja muilla luottolaitoksilla on oltava riittävä määrä omia varoja kattamaan toimintaansa kohdistuvat riskit sekä mahdolliset tappiot kriisitilanteissa. Vakavaraisuussääntely määrittää pankeilta vaadittavien pääomienPankkien pääomat eli rahoituksen lähteet jaetaan vieraaseen ja omaan pääomaan. Omat pääomat koostuvat laadultaan erilaisista omista varoista, kuten esimerkiksi sijoitetusta osake- tai osuuspääomasta sekä jakamattomista voittovaroista. Pankkien vierasta pääomaa eli velkaa ovat mm. yleisön talletukset sekä pankkien liikkeeseen laskemat lyhyt- ja pitkäaikaiset arvopaperit. laatua ja vähimmäismäärää suhteessa niiden taseiden kokonaisriskiinKokonaisriski eli riskipainotetut saamiset lasketaan pankin saamisten tasearvojen painotettuna summana käyttäen painoina kertoimia, ns. riskipainoja, jotka perustuvat saamisten arvioituun riskipitoisuuteen.. Vuonna 2008 puhjennut globaali finanssikriisi paljasti pääomavaatimusten olleen liian pienet riskeihin nähden ja laadultaan riittämättömät tappioiden kattamiseen.

Puutteita pankkien kansainvälisessä vakavaraisuussääntelyssä ryhdyttiin korjaamaan välittömästi finanssikriisin jälkeen, ja Baselin pankkivalvontakomitea esitteli sääntelyn kokonaisuudistuksen vuonna 2010. Uusien (ns. Basel III-) säännösten soveltaminen alkoi Euroopan unionissa asteittain vuoden 2014 alusta. Basel III ‑suositukset pannaan EU:ssa täytäntöön luottolaitosdirektiivilläSuomessa luottolaitosdirektiivi pantiin täytäntöön säätämällä uusi laki luottolaitostoiminnasta. ja EU:n vakavaraisuusasetuksella asteittain vuoteen 2019 mennessä. Sääntelyn uudistamisen sekä aiempaa tehokkaamman ja yhdenmukaisemman pankkivalvonnan tarkoitus on vakauttaa pankkijärjestelmää ja ehkäistä siihen kohdistuvia kriisejä.

Vähimmäisvaatimuksia täydennetään puskurein

Uuden sääntelyn myötä pankeilta edellytetään aiempaa enemmän korkealaatuisia omia varoja. Kokonaisriskiin suhteutettu 8 prosentin vähimmäispääomavaatimus tuli voimaan vuonna 2015. Luottolaitosten on täytettävä myös 2,5 prosentin suuruinen pysyvä yleinen lisäpääomavaatimus (capital conservation buffer). Lisäksi pankeille voidaan asettaa muuttuva lisäpääomavaatimus (countercyclical capital buffer) järjestelmäriskien torjumiseksi, jos luotonannon kasvu tai määrä antaa siihen aihetta. Globaalisti tai kansallisen rahoitusjärjestelmän kannalta systeemisesti merkittäviksi nimetyille luottolaitoksille voidaan asettaa erikseen lisäpääomavaatimuksia. Yhteensä nämä vaatimukset asettavat pankkien kokonaispääomavaatimukset 10,5–16,5 prosenttiin suhteessa riskipainotettuihin saamisiin.

Kansainvälisesti yhdenmukaisten vähimmäispääomavaatimusten ja ‑puskureiden lisäksi EU-maat voivat mahdollistaa harkinnanvaraisen lisäpääomavaatimuksen (järjestelmäriskipuskurin). Jos vaatimus on sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöön, se voidaan asettaa kattamaan esimerkiksi pankkijärjestelmän suuren koon tai haavoittuvan rakenteen aiheuttamia riskejä. 

Kuvio. Pankkien vanhat ja uudet pääomavaatimukset

Valvova viranomainen tekee pankkeja koskevia arvioita, joissa se tarkastelee yhdenmukaisin menetelmin pankkien riskialtistumia sekä pääomien ja likviditeetin riittävyyttä (supervisory review and evaluation process, SREP). Arvioissa huomioidaan myös pankeille tehtävät stressitestit, ja niiden perusteella valvontaviranomainen voi asettaa pankkikohtaisen harkinnanvaraisen lisäpääomavaatimuksen (ns. pilari 2 ‑vaatimuksen).

Vakavaraisuusvaatimusten korotus ja sääntelyn lisääntymisen edellyttämät toimenpiteet kasvattavat pankkien kustannuksia. Kansainvälisten tutkimusten mukaanEsimerkiksi Dagher, J. – Dell’Ariccia, G. – Laeven, L. – Ratnovski, L. – Tong, H. (2016) Benefits and Costs of Bank Capital. IMF Staff Discussion Note 16/04. kokonaishyödyt pääomavaatimusten kasvusta ylittävät kuitenkin niistä koituvat kustannukset.

Basel III ‑sääntelyä kutsutaan joskus sääntelyaalloksi. Nyt Basel III ‑uudistukset ovat toimeenpanovaiheessa eli aallon viimeiset laineet ovat lyömässä rantaan. Vakavaraisuussääntelyn uudistus on siis loppusuoralla, eikä uutta sääntelyaaltoa ole tällä erää näköpiirissä. Jäljellä on vielä uudistusten loppuunsaattaminen ja toimeenpanon täsmentäminen.

Baselin pankkivalvontakomitea tekee vuoden 2016 aikana vaikutusarvion Basel III -uudistuksista. Komitea on myös sitoutunut saattamaan Basel III -sääntelyyn liittyvät uudistukset ja täsmennykset loppuun vuoden 2016 aikana. Tavoitteena on, etteivät pankkien pääomavaatimukset enää merkittävästi kiristyisi täsmennysten myötä.

Täsmennyksiä kaivataan vielä

Euroopan komission ja euromaiden yhteisen valvontamekanismin (SSM) työ vakavaraisuussääntöjen soveltamisessa käytettävien kansallisten vaihtoehtojen ja harkintavallan yhdenmukaistamiseksi on meneillään. Myös Basel III ‑sääntelyyn kuuluvan vähimmäisomavaraisuusasteen (leverage ratio) kalibrointi on vielä kesken.Esimerkiksi Baselin pankkivalvontakomitean konsultaatioasiakirja Revisions to the Basel III leverage ratio framework. Ks. http://www.bis.org/bcbs/publ/d365.pdf. Vaatimus täydentää riskiperusteisia pääomavaatimuksia rajoittamalla pankkien velkaantumista niin, että niillä tulee olla ensisijaisia omia varoja vähintään 3 prosenttia suhteessa riskipainottamattomaan taseen kokoon. Lisäksi harkitaan lisävaatimusta maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville pankeille. Omavaraisuusvaatimuksen tarkoituksena on ehkäistä liiallisen velkavivun käyttöä.

Riskipainojen tason määrittämisessä ja pankkien niiden laskemiseen käyttämissä malleissa on eroja, jotka heikentävät riskipainotettujen varojen vertailukelpoisuutta. Pankin valitsemalla riskipainojen laskentamenetelmällä voi olla merkittäviä vaikutuksia pääomavaatimuksiin. Sekä Baselin komitea että Euroopan komissioEuroopan komission tiedonanto Pankkiunionin toteuttaminen. Ks. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0587&from=EN. ovatkin äskettäin tuoneet esiin aikeen yhdenmukaistaa riskipainojen laskentamenetelmiä. Riskipainolaskennan yhtenäistäminen tukisi pankkien tasavertaista kilpailua. Lisäksi Baselin komitea on täsmentämässä pankkien ottamaan markkinariskiin liittyviä pääomavaatimuksia. Myös valtionvelkaan liittyvien riskien vakavaraisuuskohtelua arvioidaan parhaillaan kansainvälisellä tasolla.

Jos pankki ajautuu vaikeuksiin ja joutuu kriisiratkaisumenettelyyn, sillä tulee olla riittävä määrä varoja sijoittajavastuunSijoittajavastuulla (bail-in) tarkoitetaan pankin omistajien ja velkojien ensisijaista vastuuta pankin tappioista. toteuttamiseen. Rahoitusmarkkinoiden vakausneuvostoG20-ryhmän alainen Financial Stability Board, FSB. on tehnyt tappioiden kokonaissietokyvystä (total loss absorbing capacity, TLAC) oman esityksensä, joka koskee globaalin rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja ja täydentää niiden vakavaraisuus- ja omavaraisuusastevaatimuksia. EU:n pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä (BRRD) on puolestaan jo määritelty kaikille pankeille alentamiskelpoisia velkoja koskeva vähimmäisvaatimus (minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL). Tappioiden kokonaissietokyky (TLAC) muistuttaa paljon eurooppalaista MREL-vaatimusta, mutta menee kuitenkin pidemmälle ja on vaativampi. Tavoitteena on yhtenäistää nämä vaatimukset EU-lainsäädäntöön.

Rahoitusjärjestelmän iskunkestävyyttä tulee vaalia

Laadukas pankkisektorin vakavaraisuussääntely on johdonmukaista ja antaa samankaltaisille pankeille tasapuoliset kilpailulähtökohdat. Rahoitusjärjestelmän toimijoilla – niin pankeilla kuin sijoittajillakin - tulee myös olla selvyys tulevista sääntelymuutoksista. 

Pankkien vakavaraisuutta koskevan sääntelyn perusta on nyt suurelta osin paikoillaan, vaikka joitain tärkeitä yksityiskohtia vielä hiotaan. Sääntelyaalto laantuu, mutta globaalit rahoitusmarkkinat muuttuvat jatkuvasti. Pankkien vakavaraisuuden koheneminen on muiden sääntely- ja valvontauudistusten ohella lisännyt rahoitusjärjestelmän vastustuskykyä, mutta ihmelääke kaikkien pankkijärjestelmän riskien poistamiseksi se ei ole. 

Rahoitusjärjestelmän vakausuhkia ja riskejä tulee jatkossakin valppaasti tarkkailla ja analysoida. Kansainvälisesti yhdenmukaisen sääntelyn lisäksi tarvitaan kansallista makrovakauspolitiikkaa, jolla vastataan maakohtaisiin järjestelmäriskeihin ja haavoittuvuuksiin. Viranomaisten tulee sekä makrovakaustoimenpitein että lainsäädännön avulla reagoida, jos politiikan mitoitus tai sääntely eivät vastaa rahoitusmarkkinoiden muuttuneita olosuhteita tai rakenteita. 

Sääntelyn kokonaisvaikutusten arviointi ja seuranta on tärkeää. Jos sääntelyssä paljastuu puutteita tai ylilyöntejä, ne tulee korjata, jotta varmistetaan rahoitusjärjestelmän kyky tukea kestävää talouskasvua. 

Historiassa sääntelyaaltoa on usein seurannut sääntelyn purkamisvaihe. Rahoitusjärjestelmän iskunkestävyyden parantamiseksi tehtyä valtavaa työtä ei tule vesittää antamalla historian toistaa itseään.

Takaisin ylös