Blogi
Mistä puhumme, kun puhumme makrovakauspolitiikasta?
Makrovakauspolitiikka omana talouspolitiikan osana alkoi muotoutua kansainvälisen finanssikriisin jälkimainingeissa ja euroalueen velkakriisin myötä. Kriisit osoittivat, että finanssi- ja rahapoliittiset keinot tai pankkikohtainen valvonta eivät takaa rahoitusjärjestelmän häiriötöntä toimintaa. Turvatakseen rahoitusmarkkinoiden vakauden viranomaisten tulee analysoida, valvoa ja tarvittaessa myös säännellä rahoitusjärjestelmää kokonaisuutena.
Rahoitusvakauden kokonaiskuvan muodostamista varten kehittyi makrovakauspolitiikka, jonka tehtävä on torjua ja lieventää finanssijärjestelmän vakautta uhkaavia riskejä (ns. järjestelmäriskejä). Nämä voivat olla rakenteisiin liittyviä haavoittuvuuksia kuten pankkisektorin liiallinen keskittyneisyys. Riskit voivat olla myös sidoksissa talouden suhdanteisiin, joista esimerkkinä voi nostaa luotonannon kiihtymisen nousukaudella.
Makrovakauspolitiikan tehtävä on siis vahvistaa kestävän talouskasvun edellytyksiä finanssi- ja rahapolitiikan sekä pankkivalvonnan rinnalla. Euroopan unionissa makrovakauspolitiikka perustuu pääosin vuonna 2014 voimaan tulleeseen unionin lainsäädäntöön ja suosituksiin, jotka perustuvat kansainvälisesti sovittuihin käytäntöihin, sekä kansalliseen sääntelyyn. Aktiivista makrovakauspolitiikkaa on harjoitettu muutaman vuoden ajan.
Makrovakauspolitiikka (kuva 1) muodostuu makrovakausanalyysista ja -valvonnasta sekä järjestelmäriskien hallintaan tarkoitettujen toimenpiteiden, ns. makrovakausvälineiden, toteuttamisesta. Makrovakauspolitiikan lähtökohtana on Euroopan järjestelmäriskikomitean (ESRB) esittämät välitavoitteet, joihin kuuluvat mm. liiallisen luotonannon kasvun hillitseminen, riskien keskittymisen vähentäminen ja rahoitusinfrastruktuurin vahvistaminen. Välitavoitteet auttavat ymmärtämään, mitä rahoitusvakauden ylläpitäminen edellyttää käytännössä ja miten kohdistaa politiikkatoimet keskeisimpiin riskeihin.
Makrovakausanalyysin avulla pyritään tunnistamaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa koko rahoitussektoria tai sen laajaa osaa koskevia riskejä, jotka voivat toteutuessaan uhata rahoitusvakautta. Tässä auttavat mm. erilaiset riskiarviot, riskimittarit ja ns. ennakkovaroitusindikaattorit (early warning indicators), joiden poikkeukselliset arvot ovat tieteellisten tutkimusten perusteella aiemmin viitanneet tuleviin rahoitusjärjestelmän kriiseihin. Makrovakausanalyysi luo pohjan tilannearviolle ja toimenpidepäätöksille. Analyysiin kuuluu myös makrovakausvälineiden vaikutusten arviointi. Arvioilla muodostetaan kuva toimenpiteiden vaikutuksista mm. pankkisektoriin, kuluttajiin ja koko talouteen.
Makrovakausvälineiden avulla pyritään edistämään makrovakauden välitavoitteiden toteutumista. Suomessa käytössä olevasta makrovakausvälineistöstä (kuva 2) osa kohdistuu luottolaitosten vakavaraisuuteen (pääomavaatimukset) ja osa kohdistuu asuntoluotonantoon. Keskittyneen rahoitusjärjestelmän riskisietokykyä voidaan vahvistaa esimerkiksi asettamalla rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville pankeille lisäpääomavaatimus. Yksityisen sektorin velkaantumista voidaan hillitä puolestaan asuntolainojen lainakatolla. Makrovakauspolitiikasta päättävillä viranomaisilla (Suomessa Finanssivalvonnan johtokunta) on käytössään lainsäädäntöön pohjautuvien sitovien makrovakausvälineiden lisäksi nk. pehmeitä keinoja kuten varoituksia ja suosituksia.
Suomessa makrovakausvälineiden käytöstä päättää Finanssivalvonnan johtokunta Finanssivalvonnan johtajan esityksestä. Päätöksenteon pohjana ovat Suomen Pankin ja Finanssivalvonnan yhteistyössä tekemät analyysit ja arviot. Viranomaisyhteistyössä laadittu makrovakausraportti julkaistaan puolivuosittain. Finanssivalvonnan johtajan toimenpide-esitystä kommentoivat Suomen Pankin lisäksi valtiovarain- sekä sosiaali- ja terveysministeriö. Euroalueella Euroopan keskuspankki arvioi ja voi myös kiristää kansallisten viranomaisten tekemiä päätöksiä EU-lainsäädäntöön perustuvien makrovakausvälineiden käytöstä. Makrovakauspolitiikassa on tärkeää, että viranomaisille jää harkintavaltaa päätöksiä tehtäessä. Näin päätökset eivät perustu yksittäisten riskimittareiden mekaaniseen tulkintaan, vaan huolellisesti muodostettuun kokonaiskuvaan.
Vaikka makrovakauspolitiikka omana talouspolitiikan lohkonaan onkin uusi tulokas, se on jo osoittanut tarpeellisuutensa. Esimerkiksi EU:ssa sääntelyuudistukset ja makrovakaustoimet ovat kasvattaneet rahoitusjärjestelmän riskinsietokykyä. Toisaalta monet makrovakausvälineet ovat kuuluneet viranomaisten työkaluihin jo pitkään, vaikka niiden ei ole ajateltu muodostavan omaa, erillistä kokonaisuuttaan.
Makrovakausvälineiden rooli ja määritelmät ovat vasta vakiintumassa. Makrovakauspolitiikkaan keskittyvän tutkimuksen kenttä on kuitenkin laajentunut nopeasti ja vaikutusanalyyseja sekä analyysimenetelmiä on kehitetty voimakkaasti. Tämä on tärkeää, sillä tutkimuksen avulla voidaan ymmärtää makrovakauspolitiikan vaikutuksia, mahdollisuuksia ja rajoitteita.
Rahoitusjärjestelmän jatkuvasti muuttuessa on tärkeää, että makrovakauspolitiikka on riittävän ketterää ja välineistön kehittämistä jatketaan. Esimerkiksi rahoitusmarkkinoiden digitalisaatio voi tuoda mukanaan aivan uudenlaisia toimijoita ja riskejä, joita hallitakseen makrovakausviranomaisten voi olla tarpeen saada käyttöönsä uusia tai muokata olemassa olevia välineitä. Samoin järjestelmäriskien syntyminen pankkisektorin ulkopuolisilla rahoitusmarkkinoilla luo uusia haasteita makrovakauspolitiikalle. On tarpeen kehittää toimintoperusteisia vakausvälineitä, jotka kohdistuvat kaikkiin samaa palvelua – esimerkiksi asuntolainaa – tarjoaviin toimijoihin.