Artikkelin sisältö
EU:n makrovakauspolitiikan keskiössä asuntoluotot ja pankkisektorin rakenteelliset riskit
Euroopan unionissa on harjoitettu noin kahden vuoden ajan EU-lainsäädäntöön pääosin pohjautuvaa ja kansallisiin oloihin mitoitettua makrovakauspolitiikkaa. Toimet ovat enimmäkseen olleet kiristäviä ja kohdistuneet pankkisektorin rakenteellisiin riskeihin sekä asuntoluototukseen. Sääntelyuudistuksilla ja makrovakaustoimilla on parannettu EU:n pankkikeskeisen rahoitusjärjestelmän riskinsietokykyä. Työ makrovakauspolitiikan kohdentamiseksi myös pankkijärjestelmän ulkopuolella syntyviin vakausriskeihin on vasta alussa.
Maailmanlaajuinen finanssikriisi ja Euroopan valtionvelkakriisi osoittivat tarpeelliseksi uudistaa rahoitusmarkkinoiden sääntelyä ja parantaa markkinoiden valvontaa. Laaja-alaisissa uudistuksissa luotiin rahoitusjärjestelmän vakautta ylläpitäviä instituutioita sekä otettiin käyttöön uusi talouspolitiikan osa-alue, makrovakauspolitiikka. Makrovakauspolitiikka tarkoittaa aktiivista viranomaistoimintaa, jolla ehkäistään ja lievennetään rahoitusjärjestelmää uhkaavia järjestelmäriskejä.
Euroopan unionissa makrovakauspolitiikka perustuu vuonna 2014 voimaan tulleisiin vakavaraisuusasetukseen ja luottolaitosdirektiiviin sekä jäsenmaiden kansalliseen lainsäädäntöön ja Euroopan järjestelmäriskikomitean (European Systemic Risk Board, ESRB) suosituksiin. Suurimmassa osassa EU-maita on nyt pääosin tehty makrovakauspolitiikan institutionaaliset järjestelyt, nimetty makrovakausviranomainen ja luotu päätöksentekoprosessi sekä makrovakausvälineistö. Pankkiunionin luomisen myötä Euroopan keskuspankki sai roolin makrovakausviranomaisena, joka arvioi ja voi tarvittaessa kiristää kansallisten viranomaisten tekemiä makrovakaustoimenpiteitä.EKP voi kiristää niitä kansallisesti toteutettuja makrovakaustoimia, jotka perustuvat EU-lainsäädäntöön.
Makrovakauspolitiikan päätöksentekoprosessi ja toteutus ovat monivaiheisia. Rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavat riskit ja haavoittuvuudet on tunnistettava ja niihin on pyrittävä kohdistamaan täsmällisiä makrovakaustoimenpiteitä. Toimenpiteiden vaikuttavuutta ja tehokkuutta sekä mahdollisia sivuvaikutuksia analysoidaan säännöllisesti. Makrovakausviranomaisten keinovalikoimaan kuuluu sekä lainsäädäntöön pohjautuvia sitovia, ns. kovia makrovakausvälineitä että pehmeitä keinoja, kuten varoituksia ja suosituksia.
Aktiivista, EU-sääntelyyn perustuvaa makrovakauspolitiikkaa on harjoitettu nyt noin kahden vuoden ajan.Euroopan järjestelmäriskikomitea on julkaissut EU:n makrovakauspolitiikkaa käsittelevän englanninkielisen katsauksen vuosiksi 2014, 2015 ja 2016. Katsauksia on käytetty tämän artikkelin lähteinä. EU-maiden kansallisella tasolla toteuttama makrovakauspolitiikka on toistaiseksi kohdistunut pääosin pankkeihin ja niihin liittyviin järjestelmäriskeihin. Tämä johtuu Euroopan rahoitusjärjestelmän ja makrovakauspolitiikkaa koskevan lainsäädännön pankkikeskeisyydestä.
Suhdannesidonnaisia välineitä käytetty toistaiseksi vähän
Vuonna 2016 EU:n makrovakauskehikko ja ‑välineistö täydentyivät, kun viimeisetkin jäsenmaat saivat täysimääräisesti käyttöön muuttuvaa lisäpääomavaatimusta koskevat järjestelyt. Muuttuva lisäpääomavaatimus on suhdanneluonteisiin järjestelmäriskeihin kohdistettava väline, jolla luottolaitoksia ohjataan kasvattamaan riskinsietokykyään silloin, kun luotonanto kasvaa nopeasti. Tämä tehdään vakavaraisuusvaateita kiristämällä.
Vapauttamalla lisäpääomavaatimusta luottolaitoksia voidaan vastaavasti laskusuhdanteessa kannustaa ylläpitämään luotonantoa, mikä tukee talouskasvua. EU:ssa tämä enimmillään 2,5 prosentin suuruinen riskipainotettuihin saamisiin suhteutettu lisäpääomavaatimusLisäpääomavaatimus lasketaan suhteessa kyseiseen maahan kohdistuvien luottovastuiden riskipainotettuun määrään. oli vuoden 2016 loppuun mennessä asetettu nollasta poikkeavaksi vain neljässä maassa.Maat ovat Britannia, Ruotsi, Slovakia ja Tšekki sekä EU:n ulkopuolelta Norja. Britanniassa muuttuva lisäpääomavaatimus kuitenkin laskettiin takaisin 0 prosenttiin vain muutamia kuukausia nostopäätöksen jälkeen reaktiona vaikutuksiin, joita maan EU-jäsenyydestä pidetyn kansanäänestyksen tuloksella mahdollisesti on rahoitusvakauden kannalta.
Toistaiseksi saadut kokemukset muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käytöstä osoittavat, että välineen aktivointitarpeen arvioimiseksi määritelty ensisijainen riskimittari näyttää ohjaavan päätöksiä odotettua vähemmän.Päätöksenteon pohjana viranomaiset käyttävät useimmiten myös muita, esimerkiksi kokonaistalouden kehitystä ja luottosuhdannetta kuvaavia indikaattoreita. Suomessa päätöksenteossa käytettävät täydentävät tekijät on määritelty valtiovarainministeriön asetuksella. Ensisijaisen riskimittarin arvon eli yksityisen sektorin luottokanta-BKT-suhteen trendipoikkeaman ja päätetyn lisäpääomavaatimuksen suuruuden välillä ei EU:n laajuisessa tarkastelussa ole havaittu selvää yhteyttä. Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen toistaiseksi vähäinen käyttö kuvastaa useimpien EU-maiden viime vuosien vaimeaa luottosuhdannetta ja talouskasvua.
Rakenteellisiin riskeihin suunnatut toimet yleisiä
EU:n pankkikeskeisen rahoitusjärjestelmän riskinsietokykyä vahvistettiin edelleen vuonna 2016, kun loputkin jäsenmaat saivat yksilöityä kansallisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävät luottolaitoksensa. EU:ssa ja Norjassa oli vuoden 2016 loppuun mennessä nimetty yhteensä 202 systeemisesti merkittävää instituutiota.Näistä instituutioista 14 on määritelty myös globaalin rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviksi, ja niihin kohdistuu 1–3,5 prosentin lisäpääomavaatimus. Suurimmalle osalle näistä instituutioista on asetettu systeemisesti merkittävään luottolaitokseen kohdistettava enimmillään 2 prosentin lisäpääomavaatimus joko asteittain tai kerralla täytettäväksi.Britanniassa ei ole asetettu systeemisesti merkittävän instituution lisäpääomavaatimusta muille kuin globaalin rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville pankeille.
Tällä hetkellä hajonta systeemisesti merkittävien luottolaitosten lisäpääomavaatimusten tasossa on melko suuri EU-maiden välillä. Osa hajonnasta selittyy sillä, että suurin osa EU-maista asettaa lisäpääomavaatimukset voimaan asteittain viimeistään vuoteen 2022 mennessä. Lainsäädännön suomaa mahdollisuutta pitkään siirtymäaikaan ovat käyttäneet erityisesti ne maat, joiden pankkisektorin tila on finanssi- ja velkakriisien jäljiltä ollut vaikea. Osa hajonnasta perustuu myös eroavaisuuksiin viranomaisten tavassa määritellä luottolaitosten systeemisen merkittävyyden aste.
Systeemisesti merkittävien luottolaitosten lisäpääomavaatimuksen lisäksi yksi useimmin käytettyjä makrovakausvälineitä EU:n jäsenmaissa on rahoitusjärjestelmän rakenteellisiin riskeihin kohdistuva järjestelmäriskipuskuri.Järjestelmäriskipuskurin käyttö on lainsäädännöllä mahdollistettu kaikissa muissa EU-maissa paitsi Italiassa, Suomessa ja Britanniassa. Näistä ainakin kahdessa jälkimmäisessä valmistellaan järjestelmäriskipuskurivaatimuksen sisällyttämistä lainsäädäntöön. Yleensä enimmillään 5 prosentin järjestelmäriskipuskurivaateella, joka lasketaan suhteessa määriteltyihin riskipainotettuihin saamisiin, voidaan lievittää riskejä, joita rahoitusjärjestelmän haavoittuvasta rakenteesta aiheutuu rahoitusjärjestelmän ja kansantalouden vakaudelle.Kansallisesti tai globaalisti systeemisesti merkittävien instituutioiden lisäpääomavaatimuksista ja järjestelmäriskipuskurivaatimuksesta lähtökohtaisesti suurin on sitova. Moneen muuhun välineeseen verrattuna järjestelmäriskipuskuria pidetään joustavana. Osin tästä syystä puskurin käytön kohde, tapa ja perustelut vaihtelevat suuresti maittain. Järjestelmäriskipuskuria käytetään EU-maissa myös esimerkiksi täydentämään ja korvaamaan muita makrovakausvälineitä.Esimerkiksi Tšekki ja Tanska käyttävät järjestelmäriskipuskuria rahoitusjärjestelmän kannalta systeemisesti merkittävistä pankeista aiheutuvien riskien ja haavoittuvuuksien lieventämiseksi.
Asuntoluotonantoon kohdistuva välineistö laajentunut
EU-lainsäädäntöön perustuvien lisäpääomavaatimusten lisäksi kansalliset viranomaiset ovat käyttäneet aktiivisesti myös erilaisia asuntoluotonantoon ja asuntomarkkinoihin suunnattuja makrovakausvälineitä. Asuntoluototukseen kohdistuva makrovakauspolitiikka heijastelee pitkän ajan kuluessa muotoutuneita kansallisten asunto- ja asuntoluottomarkkinoiden rakenteellisia ja toimintaan liittyviä eroja. Asuntoluototukseen tai asuntomarkkinoiden toimintaan kohdistetun makrovakausvälineistön laajuus vaihtelee maittain, sillä suurin osa näistä välineistä perustuu kansalliseen lainsäädäntöön.
Noin kaksi kolmasosaa EU-maista on toistaiseksi ottanut käyttöön jonkinlaisen asuntolainan ja luoton vakuuden välistä suhdetta rajoittavan enimmäisluototussuhteen. Noin puolessa jäsenmaista viranomaiset ovat puolestaan asettaneet rajoituksia lainan määrälle tai velanhoitomenoille suhteessa velallisen tuloihin. Samoin noin puolessa EU-maista on vahvistettu luottolaitosten vastustuskykyä asunto- tai asuntoluottomarkkinalähtöisiin riskeihin nähden esimerkiksi nostamalla asuntoluottojen riskipainoja tai käyttämällä muita kohdistettuja keinoja.
Alueittainen tarkastelu osoittaa, että asuntoluotonantoon kohdistuvia makrovakausvälineitä on käytössä eniten Pohjoismaissa ja pienimmissä Keski-Euroopan maissa. Etelä-Euroopan ja suuret Keski-Euroopan maat eivät puolestaan ole juurikaan tehneet asuntoluototukseen kohdistuvia makrovakaustoimenpiteitä.
Asuntoluotonanto oli myös EU:n yhteisen makrovakauspolitiikan keskiössä vuonna 2016, kun Euroopan järjestelmäriskikomitea varoitti kahdeksaa EU:n jäsenmaata niiden asuntomarkkinoihin liittyvistä keskipitkän aikavälin haavoittuvuuksista ja mahdollisesta järjestelmäriskistä. Nämä ensimmäiset järjestelmäriskikomitean julkistamat varoitukset liittyivät kotitalouksien velkaantumiseen ja useimmissa maissa myös asuntojen hintojen kalleuteen tai nopeaan nousuun.Varoituksen saivat Belgia, Britannia, Itävalta, Luxemburg, Ruotsi, Tanska, Hollanti ja Suomi. Näistä muiden kuin kahden viimeksi mainitun saamissa varoituksissa kiinnitettiin erityistä huomiota asuntojen hintatasoon tai sen nousuun. Kaikki varoituksen saaneet maat ovat käyttäneet ainakin jotain edellä mainituista asuntoluototukseen kohdistetuista makrovakausvälineistä, mutta järjestelmäriskikomitea piti toimia mahdollisesti riittämättöminä.
Makrovakauspolitiikan reagoitava ketterästi muutoksiin
Finanssikriisin jälkeiset sääntelyuudistukset ja noin kahden vuoden ajan harjoitettu aktiivinen makrovakauspolitiikka ovat vahvistaneet eurooppalaista rahoitusjärjestelmää ja parantaneet erityisesti pankkien tappionkantokykyä. Useimpien EU-maiden kansallisilla viranomaisilla on jo vakiintuneet prosessit ja välineistö siihen, kuinka ne toteuttavat pankkijärjestelmään kohdistuvaa ja EU-lainsäädäntöön perustuvaa, kansallisiin olosuhteisiin mitoitettua makrovakauspolitiikkaa käytännössä.
Myös eurooppalaiset makrovakauden valvojat EKP ja järjestelmäriskikomitea ovat vakiinnuttaneet asemansa makrovakauspolitiikassa. Jatkossa rajat ylittävän viranomaisyhteistyön tarve politiikan vaikuttavuuden varmistamiseksi korostuu, kun rahoitusmarkkinoiden integraatio syvenee. Politiikan toteutuksesta saatujen kokemusten perusteella Euroopan komissio arvioi parhaillaanKs. Euroopan komission syksyn 2016 konsultaatio EU:n makrovakauskehikosta (englanniksi)., millaisia kehitys- tai muutostarpeita makrovakaussääntelyssä, -välineistössä ja päätöksentekoprosesseissa on.
Työ pankkisektorin ulkopuolisten järjestelmäriskien ja haavoittuvuuksien analysoimiseksi ja torjumiseksi on vasta alussa. Rahoitussektori muuttuu jatkuvasti, ja makrovakauspolitiikalla tulee pyrkiä lievittämään myös perinteisen pankkitoiminnan ulkopuolella syntyvien vakausriskien vaikutuksia. Eurooppalaisen makrovakauspolitiikan reagointikykyä sekä sääntelyn ja valvonnan yhdenmukaisuutta saattavat lähitulevaisuudessa koetella myös esimerkiksi Britannian EU-eron aiheuttamat muutokset rahoitusjärjestelmässä. Makrovakauspolitiikan vakiinnuttaessa rooliaan talouspolitiikan osa-alueena on tärkeää, että ketteryys reagoida muuttuvaan toimintaympäristöön säilyy.