Miten muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käyttöä voitaisiin kehittää Suomessa?

Suomessa makrovakauspolitiikan välineinä käytettäviä lisäpääomavaatimuksia on tärkeä kehittää edelleen. Niiden avulla tulisi voida tukea pankkisektorin luotonantoa nykyisiä käytäntöjä paremmin silloin, kun toimintaympäristö on vaikea. Yksi mahdollinen tapa olisi keventää muuttuvaa lisäpääomavaatimusta esimerkiksi silloin, jos rahoitusjärjestelmän ulkopuolinen shokki aiheuttaisi pankeille tappioita ja haittaisi vakavasti luottomarkkinoiden toimintaa. Tällä hetkellä tämä ei ole mahdollista.

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen asettamisen edellytyksenä on Suomessa nykyisin, että luottomarkkinoiden havaitaan sovellettavien riskimittareiden perusteella ylikuumenevan tai suhdanneluonteisista järjestelmäriskeistä on muuta näyttöä. Jos luottomarkkinat kehittyvät rauhallisesti eli suhdannetilanne on neutraali, muuttuva lisäpääomavaatimus on pidettävä nollassa eikä sen keventäminen ole mahdollista. Ratkaisua ei löydy muistakaan jo olemassa olevista keinoista, sillä rakenteellisia lisäpääomavaatimuksiaRahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettava ns. järjestelmäriskipuskurivaatimus ja rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville luottolaitoksille asetettavat G-SII- ja O-SII-vaatimukset. ei ole pääsääntöisesti tarkoitettu kevennettäviksi, elleivät vaatimusten perusteena olevat riskit tai haavoittuvuudet vähene.

Luottomarkkinoiden systeemiset ongelmat voivat aiheutua paitsi siitä, että rahoitusjärjestelmän sisäiset järjestelmäriskit toteutuvat, myös ulkopuolisista vakavista häiriöistä. Vuonna 2020 alkanut koronapandemia sekä viime vuonna alkanut Venäjän hyökkäyssota ovat näistä esimerkkejä. Useissa Euroopan maissa ja myös eräissä muissa maissa muuttuva lisäpääomavaatimus on päätetty tästä syystä asettaa suuremmaksi kuin luottosuhdanteen kehityksen mukaan olisi perusteltua.

Kuviossa 1 vertaillaan muuttuvan lisäpääomavaatimuksen soveltamista Suomen nykyisessä tilanteessa sekä kahta vaihtoehtoista tapaa, joilla voitaisiin varautua vakaviin rahoitusjärjestelmän ulkopuolisiin häiriöihin. Molemmissa vaihtoehdoissa muuttuva lisäpääomavaatimus asetetaan määrätyn suuruiseksi jo neutraalissa suhdannetilanteessa ja mahdollisessa luottosuhdanteen nousuvaiheessa vaatimus nostetaan neutraalia tilannetta suuremmaksi. Luottosuhdanteen laskuvaiheessa tai muussa häiriötilanteessa muuttuva lisäpääomavaatimus voidaan purkaa kokonaisuudessaan.

Kuvio 1.

Siirryttäessä soveltamaan neutraalissa suhdannetilanteessa positiivista muuttuvaa lisäpääomavaatimusta voitaisiin toimia kuvion vaihtoehdon 1 mukaisesti siten, että pääomavaatimusten kokonaismäärä pidetään ennallaan, jolloin muita makrovakausperustein asetettavia vaatimuksia pienennetään. Toinen vaihtoehto olisi lisätä vaatimus muihin pääomavaatimuksiin, jolloin vaatimusten kokonaismäärä nousisi. Mahdollista olisi myös yhdistää vaihtoehdot 1 ja 2 siten, että muiden vaatimusten keventäminen olisi pienempi kuin neutraalissa tilanteessa asetettava muuttuva lisäpääomavaatimus. Valinta vaihtoehtojen välillä riippuisi sääntelyn asettamista reunaehdoista sekä arvioista siitä, kuinka suuri pääomavaatimusten kokonaismäärä tarvittaisiin järjestelmäriskien perusteella.

Pääomavaatimusten kokonaismäärän lisäksi neutraalissa suhdannetilanteessa asetettavan positiivisen muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käyttöön liittyy muita käytännön kysymyksiä, jotka olisi ratkaistava joko sääntelyssä tai makrovakausviranomaisen päätöksellä. Ratkaistavaksi tulisi esimerkiksi neutraalissa suhdannevaiheessa asetettavan vaatimuksen suuruus sekä se, sitoutuisiko viranomainen pitämään muuttuvan lisäpääomavaatimuksen nollassa määrätyn ajan, jos se talouden häiriötilanteen vuoksi on tämän suuruiseksi alennettu.

Luottosuhdanteen neutraalissa vaiheessa positiiviseksi asetettava muuttuva lisäpääomavaatimus tarjoaisi useita hyötyjäHyödyistä tarkemmin ks. esimerkiksi Stojkov, K. (2020) Different Approaches to Implementing a Countercyclical Capital Buffer, Reserve Bank of Australia Bulletin, ja Darracq Pariès, M., Kok, C. ja Rottner, M. (2020) Enhancing macroprudential space when interest rates are “low for long”, ECB Macroprudential Bulletin, vol. 11.:

• Vaatimus mahdollistaisi reagoimisen paitsi rahoitusjärjestelmässä myös sen ulkopuolella muodostuviin laajoihin shokkeihin kaikissa suhdannevaiheissa, ei pelkästään luottosuhdanteen ylikuumenemisen jälkeen.
• Vaatimusta voitaisiin keventää nykytilannetta enemmän luottosuhdanteen eri vaiheissa. Jos luottosuhdanne ylikuumenee, vaatimusta nostetaan normaaliin tapaan.
• Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen nykyistä suurempi vaihteluväli vähentäisi pankkien tarvetta alittaa lisäpääomavaatimusten yhteismäärä ja parantaisi siten pankkien pääomapuskureiden käytettävyyttä.

Baselin pankkivalvontakomitean alkuperäinen suunnitelma ns. Basel III -kehikossa oli, että neutraalissa suhdannevaiheessa muuttuva lisäpääomavaatimus on nolla. Komitea on kuitenkin suhtautunut positiivisesti useissa maissa käyttöön otettuun positiiviseen tasoon neutraalissa vaiheessa. Lokakuussa 2022 komitea ilmaisi uutiskirjeessään tuen positiivisen muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käytölle neutraalissa suhdannevaiheessa mutta edellytti, että muiden Baselin standardien mukaisten vähimmäis- ja lisäpääomavaatimuksien mitoitusta noudatetaan edelleen.Ks. Basel Committee on Banking Supervision Newsletter on positive cycle-neutral countercyclical capital buffer rates, lokakuu 2022, https://www.bis.org/publ/bcbs_nl30.htm.

Makrovakauspolitiikan toimintatilan lisäämiseksi olisi Suomessakin perusteltua soveltaa useiden muiden maiden tapaan muuttuvaa lisäpääomavaatimusta siten, että se voitaisiin asettaa positiiviselle tasolle neutraalissa suhdannetilanteessa. Tällainen toimintatapa edellyttäisi kuitenkin muutoksia kansalliseen sääntelyyn, jossa nykyisin edellytetään suhdanneriskien kasvua vaatimuksen asettamiseksi.