Positiivisen kautta – muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoiva käyttö lisää joustovaraa kriiseissä

Koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa sekä energia- ja elinkustannuskriisi ovat korostaneet tarvetta vahvistaa rahoitussektorin iskunsietokykyä. Tämä on erityisen tärkeää odottamattomien ja äkillisten, rahoitusjärjestelmän ulkopuolelta peräisin olevien negatiivisten shokkien kohdalla. Makrovakauspolitiikan lisäpääomavaatimusten tarkoitus on varmistaa, että pankeilla on riittävästi omia varojaPankkien omilla varoilla eli omalla pääomalla tarkoitetaan pankkiin sijoitettua osake- tai osuuspääomaa sekä kertyneitä rahastoja ja jakamattomia voittovaroja. kattamaan mahdollisissa rahoitusjärjestelmän ongelmatilanteissa aiheutuvat tappiot. Rahoitusjärjestelmän stressitilanteessa vakavaraiset pankit voivat hyödyntää kerryttämiään pääomapuskureita ja jatkaa yritysten ja kotitalouksien luotottamista, mikä ehkäisee negatiivisten vaikutusten leviämistä reaalitalouteen.

Pankeilla on yleensä enemmän pääomia kuin mitä viranomaisvaatimukset edellyttävät. Kokemuksen perusteella pankit saattavat olla talouden häiriötilanteissa haluttomia tukeutumaan ylimääräisiin pääomapuskureihinsa muun muassa siksi, että se voi johtaa pankeille asetettujen lisäpääomavaatimusten yhteismäärän alittamiseen ja sitä kautta voittovarojen jaolle asetettaviin rajoituksiin ja mahdollisiin mainehaittoihin, jotka voisivat hankaloittaa markkinarahoituksen hankintaa. Mikäli makrovakausviranomainen on asettanut pankeille vapautettavia lisäpääomavaatimuksiaLisäpääomavaatimuksia sanotaan vapautettaviksi, jos ne on tarkoitettu makrovakausviranomaisen päätöksellä alennettaviksi mahdollisissa talouden häiriötilanteissa. Suomessa nykyisistä lisäpääomavaatimuksista ainoastaan muuttuva lisäpääomavaatimus on suunniteltu vapautettavaksi talouden tai rahoitusjärjestelmän väliaikaisissa häiriöissä. Muita lisäpääomavaatimuksia, kuten järjestelmäriskipuskurivaatimusta tai koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville pankeille asettavia O-SII-vaatimuksia, ei ole Suomen lainsäädännön mukaan pääsääntöisesti tarkoitettu vapautettaviksi, ellei puskurivaatimusten perusteina olevissa rakenteellisissa tai yksittäisten pankkien merkitsevyyteen liittyvissä riskeissä tapahdu lievenemistä., voi se näitä pääomavaatimuksia vapauttamalla kasvattaa pankkien ylimääräisten puskureiden määrää, lisäten näin pankkien halukkuutta hyödyntää näitä ylimääräisiä pääomapuskureita ja jatkaa talouden luotottamista.Ks. myös Makrovakauspolitiikan lisäpääomavaatimukset tukevat pankkien riskinkantokykyä – Euro & talous.

Ennakoivassa käytössä muuttuva lisäpääomavaatimus korotetaan nollaa suuremmaksi jo ennen kuin rahoitussuhdanne alkaa ylikuumeta

Muuttuva lisäpääomavaatimus makrovakausviranomaisen asettama lisäpääomavaatimus, joka tavanomaisesti asetetaan silloin, kun rahoitussuhdanne uhkaa ylikuumeta. Ylikuumenemisen merkkejä ovat esimerkiksi luotonannon voimakas kasvu tai asuntohintojen jyrkkä nousu.

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen niin sanotussa positiivisessa neutraalissa käyttötavassa makrovakausviranomainen asettaa pankeille muuttuvan lisäpääomavaatimuksen jo neutraalissa suhdannevaiheessa, kun rahoitussuhdanteen ylikuumenemisesta ei ole selviä merkkejä.Ks. myös Miten muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käyttöä voitaisiin kehittää Suomessa? – Euro & talous. Näin pyritään varmistamaan, että muuttuva lisäpääomavaatimus on asetettu nollaa korkeammalle tasolle (eli positiiviselle tasolle) jo ennen kuin rahoitussuhdanteeseen liittyvät tai rahoitusjärjestelmän ulkoisista tekijöistä syntyvät järjestelmäriskit kasvavat ja toteutuvat. Lisäksi positiivisen neutraalin käyttötavan avulla varmistetaan, että makrovakausviranomaisella on käytettävissään vapautettavia pääomapuskurivaatimuksia parantamaan pankkien luotonantokykyä kriisin alkaessa. (Tekstin luettavuuden vuoksi tässä artikkelissa puhutaan jatkossa positiivisen neutraalin sijaan muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivasta käytöstä.)

Kuviossa 1 kuvataan muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivaa käyttöä. Toisin kuin muuttuvaa lisäpääomavaatimusta tavanomaisesti käytettäessä ennakoivassa käyttötavassa pääomavaatimus kasvatetaan nollaa prosenttia suuremmaksi – useissa tapauksissa ennalta määrätylle tavoitetasolle – jo aikaisessa vaiheessa rahoitussuhdannetta, kun suhdannesidonnaiset riskit näyttävät vielä vähäisiltä. Tästä on se etu, että muuttuva lisäpääomavaatimus on rahoitussuhdanteen huippuvaiheeseen saavuttaessa jo ehditty nostaa suhdannesidonnaisten riskien edellyttämälle tasolle, koska vaatimuksen kasvattaminen on aloitettu verrattain aikaisin.

Vaiheittaisella korottamisella voidaan vähentää muuttuvan lisäpääomavaatimuksen kiristämisestä mahdollisesti aiheutuvia haitallisia sivuvaikutuksia, kuten pankkien luotonannon supistumista. Tällainen toimintatapa myös varmistaa, että makrovakausviranomaisen käytettävissä on vapautettavia pääomapuskureita siinäkin tapauksessa, jos rahoitusjärjestelmään iskee ulkopuolinen shokki, jota suhdannesidonnaisista riskeistä varoittavat mittarit eivät ole ennakoineet.

Kuvio 1.

Muuttuvaa lisäpääomavaatimusta käytetään ennakoivasti Euroopassa

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoiva käyttö on yleistynyt Euroopassa viime vuosina. Vuoden 2025 alussa 17 Euroopan talousalueeseen kuuluvaa maata oli ottanut muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivasti käyttöönsä. Euroopan keskuspankin (EKP) ja Euroopan järjestelmäriskikomitean (ESRB) yhteinen työryhmä selvitti vuonna 2024 käyttötapaan liittyviä kokemuksia, käytänteitä ja haasteita. Työryhmän raportti julkaistiin tammikuussa 2025.Ks. Using the countercyclical capital buffer to build up resilience early in the cycle. Tässä artikkelissa esitetyt havainnot perustuvat pitkälti kyseiseen raporttiin ja maiden makrovakausviranomaisten verkkosivuilta saatuihin tietoihin.

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivaan käyttöön liittyy usein selkeä tavoitetaso, jolle makrovakausviranomainen pyrkii asettamaan muuttuvan lisäpääomavaatimuksen jo neutraalissa suhdannevaiheessa. Neutraalilla suhdannevaiheella tarkoitetaan tässä yhteydessä tilannetta, jossa suhdanneluonteiset järjestelmäriskit eivät ole kasvussa, luotonannon kasvu on maltillista ja kestävällä pohjalla, omaisuuserien hinnoissa ei ole merkkejä yliarvostuksesta, pankkisektorin kannattavuus on hyvä ja velallisten sekä luotonantajien taseet ovat terveellä pohjalla. Tavoitetaso, jolle muuttuva lisäpääomavaatimus pyritään tällaisessa suhdannetilanteessa asettamaan, vaihtelee maittain tavallisesti 0,5:stä 2,0 prosenttiin suhteessa pankkien riskipainotettuihin eriin.

Kuviossa 2 on esitetty ennakoivan käyttötavan tavoitetasot niissä maissa, jotka ovat sellaiset tarkasti ilmoittaneet. Kuviossa on myös esitetty muuttuvan lisäpääomavaatimuksen tämänhetkiset tasot kyseisissä maissa. Julkisesti ilmoitettu tavoitetaso voi parantaa politiikan ennustettavuutta pankkisektorin näkökulmasta. Tavoitetason mitoittamisessa käytetään erilaisia kvantitatiivisia menetelmiä, kuten stressitestausta, makrotaloudellisia malleja ja analyysiä pankkien menneistä tappioista, mutta myös asiantuntijaharkinnalla on tärkeä rooli.

Kuvio 2.

Tavanomaiseen muuttuvan lisäpääomavaatimuksen soveltamistapaan verrattuna ennakoivassa käytössä vaatimuksen aktivoinnissa (eli kasvattamisessa nollaa prosenttia suuremmaksi) harkinnalla on usein suurempi painoarvo. EKP:n ja ESRB:n työryhmän laatiman kyselyn mukaan 17:stä muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivasti käyttöön ottaneesta maasta 8 nojautuu aktivointipäätöksessään enemmän asiantuntijaharkintaan kuin riskimittareihin. Harkinnalla ja riskimittareilla on yhtä suuri rooli 7 maassa. Vain 1 maa ilmoitti kyselyssä nojaavansa aktivointipäätöksessä enemmän riskimittareihin kuin harkintaan. Yleisimmät aktivointipäätöksiä ohjaavat riskimittarit mittaavat luotonannon kehitystä, kiinteistöjen hintojen yliarvostuksia, talouskehitystä, yksityisen sektorin velkaantuneisuutta ja pankkien taseiden vahvuutta.

EKP:n ja ESRB:n työryhmäraportin perusteella valtaosassa ennakoivaa käyttötapaa soveltavista maista ei ole tarkoituksena, että muuttuva lisäpääomavaatimus olisi rahoitussuhdanteen huippukohdassa (jossa havaitut suhdannesidonnaisetriskit ovat maksimissaan) suurempi kuin jos maassa sovellettaisiin muuttuvan lisäpääomavaatimuksen tavanomaista käyttötapaa. Tämä kertoo siitä, että ennakoivan käytön pääasiallisena tarkoituksena nähdään makrovakauspolitiikan joustovaran kasvattaminen hyvissä ajoin eikä niinkään pääomavaatimusten kokonaistason korottaminen.

Pohjoismaissa ja Baltiassa uudistettu muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käyttötapaa ennakoivampaan suuntaa

Viime vuosina Pohjoismaat ja Baltian maat ovat uudistaneet muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käyttötapaansa ja siirtyneet välineen ennakoivaan käyttöön. Käytänteet vaihtelevat maiden välillä, mutta yleisesti kaikissa on tavoitteena muuttuvan lisäpääomavaatimuksen aktivointi aikaisessa vaiheessa rahoitussuhdannetta.

Liettuassa muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivaan käyttöön siirryttiin vuonna 2017. Käyttötavan muutoksella pyrittiin vastaamaan suhdannesidonnaisten riskien tunnistamiseen liittyvään epävarmuuteen. Vapautettavien makrovakauspuskureiden lisäämisen katsottiin myös lisäävän kriisinsietokykyä ennakoimattomia shokkeja vastaan. Liettussa pankkien tulee kerryttää 1 prosentin suuruinen lisäpääomapuskuri silloin, kun luotto- ja asuntomarkkinoiden aktiviteetti on kestävää ja pankkien kannattavuus hyvä, vaikka varsinaisesta rahoitussuhdanteen ylikuumenemisesta ei olisikaan merkkejä. 

Latvia ilmoitti vuonna 2023 päivittävänsä muuttuvan lisäpääomavaatimuksen käyttötavan. Latvian keskuspankin mukaan puskurin rakentaminen asteittain ja aikaisessa vaiheessa rahoitussuhdannetta suojaa suurilta ja odottamattomilta shokeilta, hälventää riskien oikea-aikaiseen tunnistamiseen ja niiden toteutumiseen liittyvää epävarmuutta sekä lisää makrovakauspolitiikan joustavuutta, kun muuttuva lisäpääomavaatimus voidaan tehokkaasti vapauttaa kriisin sattuessa.Ks. Latvijas Banka changes its approach to the application of the countercyclical capital buffer and increases the countercyclical capital buffer rate up to 1% | Latvijas Banka. Latviassa muuttuva lisäpääomavaatimus koostuu 1 prosentin suuruisesta neutraalista perustasosta ja sen päälle tulevasta suhdannesidonnaisesta komponentista. Keskuspankki arvioi rahoitussuhdanteeseen liittyviä järjestelmäriskejä neljännesvuosittain, ja jos riskien havaitaan kasvavan, muuttuva lisäpääomavaatimus asetetaan neutraalia perustasoa korkeammaksi.

Virossa muuttuva lisäpääomavaatimus muodostuu neutraalista perustasosta, jonka suuruus on 1 % suhteessa riskipainotettuihin eriin, ja tämän päälle tulevasta suhdannesidonnaisesta osasta, jonka suuruus määräytyy suhdannesidonnaisten riskien perusteella. Vaatimuksen perustasoa ei ole tarkoitus arvioida eikä muuttaa usein. Riskimittarit, joilla vaatimuksen suhdannesidonnaisen komponentin suuruutta arvioidaan, ovat melko samanlaisia kuin Suomenkin muuttuvan lisäpääomavaatimuksen asettamispäätöksissä hyödynnettävät riskimittarit: ne mittaavat luotonannon kasvua, asuntomarkkinoiden kehitystä, talouden ulkoista tasapainoa, riskien hinnoittelua ja yksityisen sektorin velkarasitusta. Näiden lisäksi Viron riskimittarit sisältävät myös pankkisektorin taseen vahvuutta kuvaavia riskimittareita. Tällä hetkellä muuttuva lisäpääomavaatimus on Virossa asetettu 1,5 prosentin suuruiseksi.

Ruotsissa makrovakauspolitiikasta vastaava viranomainen Finansinspektionen ilmoitti maaliskuussa 2021 siirtyvänsä ennakoivaan käyttötapaan. Toisin kuin esimerkiksi Viron tai Latvian kehikoissa Finansinspektionen ei jaottele kehikossaan muuttuvaa lisäpääomavaatimusta erikseen perustasoon ja suhdannesidonnaiseen osaan. Finansinspektionen on kuitenkin ilmoittanutKs. Memorandum: Finansinspektionen's approach to setting the countercyclical capital buffer. muuttuvalle lisäpääomavaatimukselle 2 prosentin tavoitetason, jolle vaatimus pyritään asettamaan normaaliaikoina. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että puskurivaatimus korotetaan nollaa prosenttia suuremmaksi aiemmin ja nopeammassa tahdissa kuin järjestelmäriskeistä varoittavat riskimittarit perustelisivat. Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen aktivoinnin ajoitus riippuu pankkien pääomatilanteesta ja niiden kyvystä täyttää suuremmat puskurivaateet ilman negatiivisia sivuvaikutuksia. Finansinspektionen korottaa muuttuvan lisäpääomavaatimuksen 2 prosentin tavoitetasoa korkeammaksi ainoastaan, jos suhdannesidonnaisten riskien kehityksen katsotaan sen oikeuttavan. Finansinspektionenin käyttämät suhdannesidonnaisista riskeistä kertovat riskimittarit mittaavat yleistä velkakehitystä, yksityisen sektorin velkarasitusta, omaisuuserien hintakehitystä, riskien hinnoittelua, talouden ulkoista tasapainoa ja pankkien iskunkestokykyä.

Islannissa keskuspankin rahoitusvakauskomitea tähtää 2,0–2,5 prosentin suuruiseen muuttuvaan lisäpääomavaatimukseen normaalioloissa.Ks. Criteria_countercyclical_capital_buffer_4Dec24.pdf. Mikäli suhdannesidonnaiset riskit ovat keskimääräistä suuremmat ja kasvussa, voidaan vaatimus asettaa tätä perustasoa korkeammaksi. Puskurivaatimuksen korottamispäätöstä tehdessä arvioidaan kuitenkin kokonaistaloudelliset vaikutukset ja hyödyt. Rahoitusvakauskomitea pienentää puskurivaatimusta tai asettaa sen nollaan prosenttiin, mikäli rahoitusjärjestelmää uhkaa shokki, joka suurella todennäköisyydellä johtaisi mittaviin tappioihin ja reaalitalouden toimeliaisuuden supistumiseen. Kun pääomavaatimusta pienennetään, viestii rahoitusvakauskomitea samalla siitä, millaisissa olosuhteissa puskurivaatimusta voidaan jälleen odottaa korotettavan.

Tanskan ja Norjan tapauksessa ehkä merkittävin ero muiden Pohjoismaiden ja Baltian maiden käyttötapoihin on se, että niillä ei ole selkeästi viestittyä perustasoa, jolle muuttuva lisäpääomavaatimus pyritään asettamaan neutraalissa riskiympäristössä. Norjan käyttötavan yhtenä perusperiaatteena on, että pääsääntöisesti muuttuva lisäpääomavaatimus tulisi asettaa lähemmäs 2,5:tä kuin nollaa prosenttia. Mikäli suhdannesidonnaiset riskit kasvavat poikkeuksellisin suuriksi, voidaan muuttuva lisäpääomavaatimus asettaa 2,5:tä prosenttia suuremmaksi. Tanskassa tavoitteena on aktivoida muuttuva lisäpääomavaatimus aikaisessa vaiheessa rahoitussuhdannetta, kun suhdannesidonnaiset riskit alkavat kasvaa. Tanskan järjestelmäriskikomitea pyrkii puskurivaatimuksen aktivoidessaan viestimään ennakoivasti odotetusta puskurivaatimuksen kehityksestä. Tällä hetkellä sekä Tanskassa että Norjassa muuttuva lisäpääomavaatimus on asetettu 2,5 prosentin suuruiseksi.

Vaikka ennakoivaan käyttötapaan liittyvät yksityiskohdat vaihtelevat maittain, ovat pääperiaatteet melko lähellä toisiaan. Kaikissa maissa yhteisenä tekijänä on pyrkimys aktivoida muuttuva lisäpääomavaatimus siten, että se on nollaa suurempi jo hyvissä ajoin ennen kuin rahoitussuhdanne ylikuumenee. Kenties suurimmat erot koskevat vaatimuksen neutraalissa suhdannevaiheessa asetettavaa tasoa. Osassa maista tavoitetaso on ilmoitettu tarkasti, toisissa taas varsinaista tavoitetasoa ei ole.

Lainsäädännön selkeyttäminen edistäisi muuttuvan lisäpääomavaatimuksen yhdenmukaista käyttöä Euroopassa

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen asettamisperusteista on säädetty EU:n luottolaitosdirektiivissä ja Euroopan järjestelmäriskikomitean suosituksessa 2014/1. Tällä hetkellä yksi haaste muuttuvan lisäpääomavaatimuksen yhdenmukaisessa soveltamisessa koko EU-alueella on se, että direktiiviä tulkitaan eri tavoin sen suhteen, miten sen nähdään antavan edellytykset nollaa prosenttia suuremman muuttuvan lisäpääomavaatimuksen asettamiselle neutraalissa luottosuhdanteessa. Joissakin maissa tulkinta on ollut, että muuttuvan lisäpääomavaatimuksen asettamisen nollaa suuremmaksi tulisi olla kytköksissä selkeästi kasvaneisiin suhdannesidonnaisiin järjestelmäriskeihin. Esimerkiksi Suomessa direktiivin säännökset on sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöön siten, että muuttuvan lisäpääomavaatimuksen korottamisen ei katsota olevan mahdollista, jos suhdannesidonnaisten järjestelmäriskien kasvusta ei ole riskimittarien valossa selviä merkkejä.

Toisaalta joissakin maissa ennakoivaa käyttötapaa ei sovelleta sen vuoksi, että muista lisäpääomavaatimuksista etenkin järjestelmäriskipuskurivaatimuksen katsotaan sopivan paremmin rahoitusjärjestelmän ulkopuolella syntyvien uhkien huomioimiseen. Esimerkiksi Italian keskuspankki ilmoitti hiljattain asettavansa 1 prosentin suuruisen järjestelmäriskipuskurivaatimuksen ja perusteli päätöstä vapautettavien puskurivaatimusten lisäämisellä. Italian keskuspankki haluaa kasvattaa makrovakauspolitiikan liikkumavaraa sellaisten tilanteiden varalta, joissa rahoitusjärjestelmään kohdistuu mahdollisia epäsuotuisia shokkeja, sellaisiakin, jotka eivät välttämättä liity suhdanteisiin.Ks. Bank of Italy - Activation of the systemic risk buffer ja QEF_848_24.pdf.

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivassa käytössä voi muodostua ongelmaksi myös mahdollinen päällekkäisyys järjestelmäriskipuskurivaatimuksen kanssa. EU:n luottolaitosdirektiivin mukaan järjestelmäriskipuskurivaatimuksen voidaan katsoa olevan tarkoitettu kattamaan sellaisia suhdannesidonnaisia tai rakenteellisia riskejä, joita muut pääomavaatimukset eivät kata – myös sellaisia ulkoisia uhkia, jotka ovat riippumattomia rahoitussuhdanteesta. Mikäli tavoitteena on ennakoivan käyttötavan yhtenäinen soveltaminen Euroopassa, voisi EU-lainsäädännön selkeyttäminen auttaa siinä tekemällä muuttuvan lisäpääomavaatimuksen korottamisesta vähemmän riippuvaista suhdannesidonnaisista riskimittareista ja kirkastamalla järjestelmäriskipuskurivaatimuksen ja muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoivan käyttötavan välistä suhdetta ja niiden eroja.

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoiva käyttö lisäisi rahoitusjärjestelmän kriisinkantokykyä Suomessakin

Viime vuosien kriiseissä on korostunut tarve hyvin pääomitetulle pankkisektorille, jotta rahoitusjärjestelmä voi akuuteissakin kriisitilanteissa jatkaa rahoituksen välittämistä. Koronapandemian alkaessa usean Euroopan maan makrovakausviranomaiset olivat tilanteessa, jossa niiden käytössä olevia vapautettavia lisäpääomavaatimuksia oli niukasti. Makrovakauspolitiikan liikkumavaran kasvattaminen odottamattomien kriisien varalle on osoittautunut tärkeäksi, sillä tälläkin hetkellä rahoitusvakauteen kohdistuu useita uhkia, joita voi olla hankala ennakoida pelkkien suhdannesidonnaisten riskimittareiden perusteella. Esimerkiksi geopoliittiset jännitteet ja uusiin teknologioihin, ilmastonmuutokseen ja luontokatoon liittyvät riskit lisäävät todennäköisesti tulevaisuudessa rahoitusvakauteen liittyviä haavoittuvuuksia.

Muut Pohjoismaat ja Baltian maat ovat asettaneet muuttuvan lisäpääomavaatimuksen nollaa prosenttia suuremmaksi. Suomi on näistä maista ainoa, joka ei käytä muuttuvaa lisäpääomavaatimusta ennakoivasti. Tämä rajoittaa makrovakauspolitiikan liikkumavaraa. Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ennakoiva käyttö vastaisi tarpeeseen rakentaa vapautettavia makrovakauspuskureita jo aikaisessa vaiheessa rahoitussuhdannetta. Se voisi myös selkeyttää osaltaan makrovakauspolitiikan pääomavaatimuskehikon kokonaisuutta.

Lähteet 

BCBS (2024) Range of practices in implementing a positive neutral countercyclical capital buffer. November 2024. 

ESRB (2025) Using the countercyclical capital buffer to build resilience early in the cycle: Joint ECB/ESRB report on the use of the positive neutral CCyB in the EEA. January 2025.